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《公平競爭審查制度實(shí)施細則》解讀
發(fā)布時(shí)間: 2023-09-21 18:18:37    來(lái)源: 政策法規處

  經(jīng)國務(wù)院同意,市場(chǎng)監管總局、國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部、司法部發(fā)布了《公平競爭審查制度實(shí)施細則》(國市監反壟規〔2021〕2號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細則》)。為更好落實(shí)《實(shí)施細則》,現解讀如下:

  一、修訂的背景和重要意義是什么?

  實(shí)施公平競爭審查制度是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。自2016年制度建立和實(shí)施以來(lái),在公平競爭審查工作部際聯(lián)席會(huì )議統籌協(xié)調和監督指導下,在各地區、各部門(mén)共同努力下,公平競爭審查工作取得積極成效,實(shí)現國家、省、市、縣四級政府全覆蓋,清理涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟活動(dòng)的各類(lèi)政策措施文件189萬(wàn)件,修訂廢止文件近3萬(wàn)件;審查新出臺政策措施85.7萬(wàn)件,發(fā)現和糾正違反審查標準的政策措施4100余件,有效清理廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法,有力規范政府行為,維護市場(chǎng)公平競爭,極大激發(fā)了市場(chǎng)主體創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新活力。同時(shí),制度實(shí)施中也還存在工作推進(jìn)不平衡、剛性約束有待增強、整體質(zhì)量有待提高等問(wèn)題,亟需修訂實(shí)施細則,完善制度體系,健全審查機制,在審查方式、審查標準、監督手段等方面尋求更多創(chuàng )新、實(shí)現更大突破,更高質(zhì)量更大力度推進(jìn)制度深入實(shí)施。

  一是黨中央、國務(wù)院對落實(shí)公平競爭審查制度提出更高要求。黨的十九屆四中全會(huì )強調“落實(shí)公平競爭審查制度”;黨的十九屆五中全會(huì )明確提出“健全公平競爭審查機制”;“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對強化競爭政策基礎地位作出專(zhuān)題部署,要求統籌做好增量審查與存量清理,強化公平競爭審查制度剛性約束,完善公平競爭審查細則,持續清理廢除妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的規定及做法?!蛾P(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的意見(jiàn)》《建設高標準市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等重大政策和重大改革方案,對落實(shí)公平競爭審查制度提出具體要求,迫切要求修訂實(shí)施細則,進(jìn)一步強化競爭政策實(shí)施,落實(shí)公平競爭審查制度,打破地方保護和區域壁壘,促進(jìn)資源要素在全國范圍內順暢流動(dòng),使超大規模市場(chǎng)優(yōu)勢得到充分發(fā)揮,助力加快構建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

  二是深入推進(jìn)公平競爭審查制度實(shí)施的現實(shí)需要。“十三五”時(shí)期,在黨中央堅強領(lǐng)導下,公平競爭審查工作部際聯(lián)席會(huì )議切實(shí)履行統籌協(xié)調和監督指導職責,主動(dòng)發(fā)揮牽頭抓總作用,全力推動(dòng)公平競爭審查制度落地生根,制度實(shí)現從無(wú)到有的“蛻變”,基本框架初步形成,制度落實(shí)取得階段性成效。各地區、各部門(mén)在制度實(shí)踐中探索總結出一系列可借鑒、可復制的寶貴經(jīng)驗和有效做法。但與黨中央、國務(wù)院要求和社會(huì )期待相比,《實(shí)施細則(暫行)》還存在審查范圍不夠明確、審查標準不夠細化、例外規定可操作性不強、制度剛性約束不足等問(wèn)題,亟需通過(guò)修訂,將好經(jīng)驗好做法上升為制度要求,及時(shí)采取有效措施解決存在的突出問(wèn)題,讓公平競爭審查制度真正起作用、見(jiàn)實(shí)效。

  三是推動(dòng)高水平對外開(kāi)放的主動(dòng)作為。實(shí)行高水平對外開(kāi)放,建設更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟新體制,是構筑國家競爭新優(yōu)勢的戰略考慮。進(jìn)一步強化競爭政策基礎地位,落實(shí)公平競爭審查制度,維護全國統一大市場(chǎng)和公平競爭,建設市場(chǎng)化法治化國際化營(yíng)商環(huán)境,促進(jìn)貿易和投資自由化便利化,對我國實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開(kāi)放具有重要意義。為全面提高對外開(kāi)放水平,深化競爭領(lǐng)域國際交流合作,市場(chǎng)監管總局會(huì )同有關(guān)部門(mén)主動(dòng)修訂實(shí)施細則,加強與國際通行競爭規則對接,有效規范和保護公平競爭,優(yōu)化國內競爭環(huán)境,為深入參與國際競爭、維護以規則為基礎的多邊貿易體制提供有力支持。

  二、修訂的基本原則是什么?

  此次修訂圍繞“統一開(kāi)放、競爭有序、制度完備、治理完善”的高標準市場(chǎng)體系建設,著(zhù)力強化制度剛性約束,對細則進(jìn)行了系統修訂。主要堅持以下原則:

  一是落實(shí)中央要求。立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,圍繞構建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,按照黨中央、國務(wù)院“強化競爭政策基礎地位,落實(shí)公平競爭審查制度,健全審查機制”的要求,優(yōu)化頂層設計,構建全面覆蓋、規則完備、權責明確、運行高效、監督有力的制度體系。

  二是遵循上位規定。嚴格遵循《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2016〕34號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)國發(fā)34號文)明確的制度框架和基本規則,進(jìn)一步細化完善有關(guān)規定。同時(shí),注重與《反壟斷法》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《重大行政決策程序暫行條例》等現行法律法規和國務(wù)院規定做好銜接。

  三是強化剛性約束。聚焦制度實(shí)施中存在的工作推進(jìn)不積極、審查質(zhì)量不高、監督考核不到位等突出問(wèn)題,以強化制度剛性約束為修訂主線(xiàn),通過(guò)完善規則、優(yōu)化機制、強化監督、加強保障,不斷提高審查質(zhì)量和效果,切實(shí)提升制度權威和效能。

  四是對接國際規則。充分吸收借鑒國外相關(guān)制度成熟經(jīng)驗和最新發(fā)展成果,積極對接國際通行規則,著(zhù)力構建符合中國經(jīng)濟發(fā)展階段和特點(diǎn)的公平競爭審查制度,更好服務(wù)高水平對外開(kāi)放,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

  三、修訂的主要內容是什么?

  《實(shí)施細則》共7章31條,分為總則、審查機制和程序、審查標準、例外規定、第三方評估、監督與責任追究、附則。與《實(shí)施細則(暫行)》(6章26條)相比,修改21條,保留2條,新增8條。主要修訂內容包括:

 ?。ㄒ唬┛倓t。一是進(jìn)一步明確《實(shí)施細則》制定目的是全面落實(shí)公平競爭審查制度,健全公平競爭審查機制;二是強化部際聯(lián)席會(huì )議、地方各級人民政府及聯(lián)席會(huì )議職能作用,明確原則上由本級人民政府分管負責同志擔任地方各級聯(lián)席會(huì )議召集人,建立重大措施會(huì )審機制;三是將其他政策性文件和“一事一議”形式的具體政策措施納入審查范疇,增強制度可操作性,確保規范有效開(kāi)展審查。

 ?。ǘ彶闄C制和程序。一是認真總結各地區、各部門(mén)實(shí)踐經(jīng)驗,鞏固提升審查工作成果,持續推進(jìn)公平競爭審查制度體系建設;二是優(yōu)化審查方式,明確政策制定機關(guān)應當建立健全公平競爭內部審查機制,推行政策制定機關(guān)內部統一審查;三是規范審查基本流程,明確審查結論,完善征求利害關(guān)系人意見(jiàn)程序;四是增加建立公平競爭審查專(zhuān)家庫的內容,為政策制定機關(guān)開(kāi)展咨詢(xún)提供便利;五是完善爭議協(xié)調機制,優(yōu)化公平競爭審查信息報送、情況通報等工作機制,進(jìn)一步完善定期評估清理機制。

 ?。ㄈ彶闃藴?。審查標準是《實(shí)施細則》的核心,本章重點(diǎn)完善和細化審查標準的內容和表現形式。一是市場(chǎng)準入和退出標準。規范部分條款表述,補充“設置不合理或者歧視性的準入和退出條件”的部分表現形式,進(jìn)一步掃清市場(chǎng)準入和退出障礙。二是商品和要素自由流動(dòng)標準。充實(shí)細化審查標準,完善排斥限制招投標的部分條款,暢通商品和要素流動(dòng)渠道。三是影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標準。對給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策、提供或扣留各類(lèi)保證金等條款進(jìn)行規范和完善,保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等獲取生產(chǎn)要素。四是影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標準。細化部分內容及表現形式,與《反壟斷法》有關(guān)規定做好銜接。五是堅持全國一盤(pán)棋,明確沒(méi)有法律、行政法規或者國務(wù)院規定依據,不得設置不平等的市場(chǎng)準入退出條件、不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策等,進(jìn)一步打破“區域小市場(chǎng)、小循環(huán)”,切實(shí)維護全國統一大市場(chǎng)。

 ?。ㄋ模├庖幎?。統籌發(fā)展與安全,結合當前面臨的國內國際形勢,在例外規定中增加“科技安全”和“公共衛生健康安全”,支持創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展,維護人民群眾生命安全。

 ?。ㄎ澹┑谌皆u估。以專(zhuān)章形式對公平競爭審查第三方評估作出規定,與《公平競爭審查第三方評估實(shí)施指南》做好銜接。明確引入第三方評估的階段和環(huán)節,細化優(yōu)先引入第三方評估的具體情形,對第三評估結果的運用及經(jīng)費保障作出規定。

 ?。┍O督與責任追究。一是針對制度實(shí)施中存在的突出問(wèn)題,進(jìn)一步完善規則機制、強化監督保障。二是完善舉報處理和責任追究機制,增加舉報渠道,明確違反審查標準的責任追究情形,與違反《反壟斷法》的行為處理方式做好銜接。三是建立政策措施定期抽查機制,對組織抽查部門(mén)、抽查內容、抽查結果等進(jìn)行明確。四是強化公平競爭審查考核機制,提升制度權威效能。

 ?。ㄆ撸└絼t。鼓勵各地區、各部門(mén)積極探索創(chuàng )新有利于實(shí)施公平競爭審查制度的措施辦法,同時(shí)廢止《公平競爭審查制度實(shí)施細則(暫行)》(發(fā)改價(jià)監〔2017〕1849號)。

  此外,對細則中部分邏輯結構不合理、表述不清晰的內容進(jìn)行調整,對公平競爭審查表進(jìn)行簡(jiǎn)化,增強制度可操作性和可預期性。

  四、修訂后的《實(shí)施細則》有哪些亮點(diǎn)?

  本次修訂的《實(shí)施細則》主要體現出三大亮點(diǎn):

  (一)統籌力度更大。堅決貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署,強化部際聯(lián)席會(huì )議、地方各級人民政府及聯(lián)席會(huì )議職能作用,明確縣級以上地方各級人民政府負責建立健全本地區公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì )議制度,統籌協(xié)調和監督指導本地區公平競爭審查工作,原則上由本級人民政府分管負責同志擔任聯(lián)席會(huì )議召集人。建立聯(lián)席會(huì )議辦公室主動(dòng)審查機制,提升政策措施審查效能,以更大力度更實(shí)舉措推動(dòng)制度落地落實(shí)。

  (二)審查標準更高。緊緊盯住決策部署不到位的堵點(diǎn)和企業(yè)反映的痛點(diǎn),全面細化審查標準,重點(diǎn)關(guān)注妨礙平等便利退出市場(chǎng)、以獎補方式變相指定交易和實(shí)行地方保護、影響平等使用生產(chǎn)要素等企業(yè)反映比較強烈的問(wèn)題,將強制企業(yè)轉讓技術(shù)、強制在本地設立分支機構、給予特定企業(yè)優(yōu)惠政策、設置不合理項目庫資格庫等具體情形納入審查標準,進(jìn)一步健全審查范圍、例外規定等基本規則,及時(shí)彌補規則空白和漏洞,扎實(shí)扎緊扎密制度的籠子,切實(shí)增強審查制度的系統性和針對性。

  (三)監督考核更嚴。充分發(fā)揮督查抽查的激勵和約束作用,明確市場(chǎng)監管總局負責牽頭組織政策措施抽查,對市場(chǎng)主體反映比較強烈、問(wèn)題比較集中、濫用行政權力排除限制競爭行為多發(fā)的行業(yè)和地區,進(jìn)行重點(diǎn)抽查。各地要結合實(shí)際建立本地區政策措施抽查機制??h級以上地方各級人民政府要建立健全公平競爭審查考核制度,做到發(fā)現問(wèn)題和推動(dòng)解決并重,確保各項要求落實(shí)到位。

  五、下一步貫徹執行《實(shí)施細則》有哪些工作安排?

  新修訂出臺的《實(shí)施細則》,是貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì )精神的具體體現,對全面落實(shí)公平競爭審查制度具有重要的指導意義。下一步,市場(chǎng)監管總局將會(huì )同有關(guān)部門(mén),全力做好“四個(gè)加強”,切實(shí)抓好《實(shí)施細則》的貫徹落實(shí)。

  (一)加強宣傳解讀。通過(guò)媒體報道、組織培訓等方式,加強《實(shí)施細則》宣傳解讀,使各地區、各部門(mén)盡快了解和掌握修訂的主要內容,將完善制度體系、健全審查機制、責任追究、組織領(lǐng)導等方面的新要求落實(shí)到實(shí)際工作中,充分發(fā)揮《實(shí)施細則》的指導作用,推動(dòng)公平競爭審查制度深入實(shí)施。

  (二)加強統籌組織。公平競爭審查工作部際聯(lián)席會(huì )議將統籌組織抓好《實(shí)施細則》貫徹落實(shí),通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)項督導等方式,督促指導縣級以上地方各級人民政府盡快按照《實(shí)施細則》新要求,建立健全本地區公平競爭審查工作聯(lián)席會(huì )議制度,統籌協(xié)調和監督指導本地區公平競爭審查工作。

  (三)加強監督問(wèn)責。按照國發(fā)34號文和《實(shí)施細則》規定嚴格責任追究,對落實(shí)公平競爭審查制度不力的進(jìn)行督促整改,對工作出現問(wèn)題并造成不良后果的依法依規嚴肅處理,并依法及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)有關(guān)處理決定,發(fā)揮典型案例的警示教育作用。

  (四)加強反壟斷執法。將事前的公平競爭審查與事后的濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法結合起來(lái),打好維護全國統一市場(chǎng)和公平競爭的“組合拳”,依法及時(shí)查處濫用行政權力排除、限制競爭行為,打破地方保護和區域壁壘,暢通國內大循環(huán),促進(jìn)建設全國統一大市場(chǎng)。

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